解决一个复杂问题没有简单的方法：巴西的 5G 拍卖
总结
帕拉伊索波利斯 （Paraisópolis） 一所贫困的公立学校需要互联网。这对年轻学生 Davi 和他的老师 Juliana 来说都很重要，因为 Juliana 关注社区的需求。与此同时，正在讨论 5G 连接技术进入该国。在巴西，许多因素导致学校被列入 5G 拍卖的对应方之列，这是一个复杂的过程，发生在 2018 年至 2021 年之间。该案展示了与监管机构 ANATEL 有关联的公务员 Henrique 观察到的冲突。该案例提出的困难包括政治和技术方面之间的调解，以及公共政策领域中其他参与者可能捕获监管政策和评估限制（事前和监管影响 - RIA），这增加了拟议分析的复杂性。与 Juliana、Davi 和 Henrique 一起参与辩论，每个人都在这个现实中扮演着自己的角色。建议将这种情况用于公共管理、公共政策和监管学科。
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抽象
帕拉伊索波利斯贫民窟的一所公立学校需要互联网。这对年轻学生 Davi 和他的老师 Juliana 来说都很重要，他对社区的需求很敏感。与此同时，正在讨论 5G 连接技术进入该国。在巴西，有几个因素导致学校将被纳入 5G 拍卖的交易对手，这是一个复杂的过程，发生在 2018 年至 2021 年之间。该案展示了与监管机构 ANATEL 有关联的公务员 Henrique 观察到的冲突。在该案例提出的挑战中，您会发现：政治和技术方面之间的调解，以及公共政策领域其他参与者对监管政策的可能捕获和评估中的限制（事前和监管影响 - AIR），增加了拟议分析的复杂性。与 Juliana、Davi 和 Henrique 一起参加辩论，每个人在这个现实中都有自己的角色。建议将这种情况用于公共管理、公共政策和监管课程。
关键字 ： 5G、拍卖、监管政策、公共管理、巴西
每个故事都有两个方面
戴维是位于圣保罗贫民窟帕拉伊索波利斯的一所公立高中的学生，那里居住着 100,000 多人。这位年轻人致力于通过教育寻求社会转型的事业，他非常高兴地读到，由副手 Tabata Amaral （PDT/SP） 领导的一群议员向联邦会计法院 （TCU） 提交了一份技术说明，要求将连接公立学校的承诺纳入 5G 通知。这位副手甚至在 Twitter 上发帖：
历史性的教育日！Anatel 批准了 5G 公告，经过多次斗争和阐明，超过 14,000 所公立学校将连接到互联网，作为拍卖的对应物。技术革命使学校纳入本公告是迈向未来的一大步！
在与他的老师一起评论这一新闻时，戴维想了解那个要求亿万富翁投资以连接公立学校的政治决定的影响。她的葡萄牙语老师朱莉安娜 （Juliana） 是一名参与社区活动的活动家，她试图澄清她的疑虑。
大卫： 老师，副手引用了教育委员会的一项研究，该研究指出，该决定不会带来重大的财务影响或延迟公告的截止日期......
朱莉 安娜： 所以。。。每个故事都有两面......让我告诉你......
技术观点与政治意愿之间的冲突
尽管生活在帕拉伊索波利斯社区，但 Juliana 在巴西利亚出生和长大，在那里她遇到了她儿时的朋友 Henrique，她在国家电信局 （Anatel） 担任了 10 多年的公务员。
自 2018 年以来，Henrique 参加了关于 5G 拍卖准备工作的 Anatel 会议，由于拍卖非常复杂，因此在拍卖之前需要进行多次研究和分析。从 2021 年开始，会议变得更加频繁。作为这一过程的结果，决定为了承担安装 5G 的高成本，移动运营商必须安装天线并遵守政府规定的其他义务。
Juliana 很想知道这些义务是什么，Henrique 说，移动电话运营商必须将互联网引入亚马逊城市、高速公路和偏远城市，并为政府建立一个专用网络。朱莉安娜觉得这很奇怪，因为亿万富翁的投资。这位教授想知道为什么运营商会做出这样的承诺，想象他们会蒙受损失。
Henrique 解释说，运营商的成本估计超过 400 亿雷亚尔，但 Anatel 有人将这项业务称为“赚钱工厂”，认为公司的回报会大得多。 尽管如此，他说 TCU 技术人员分析了 Anatel 的招标通知草案，报告部长 Raimundo Carreiro 评论道：
在对 5G 公告招标进行分析之前，通过与通信部、Anatel 和电信行业的各种利益相关者（包括代表各自类别和经济活动的公司和民间实体）举行了多次会议，包括通过参考小组。
恩里克还告诉朱莉安娜，对公告的各种更正旨在避免政府损失数十亿美元。然而，TCU 技术人员并不满意，很多事情不得不在公告中修复，但 Anatel 的人说，要按照技术人员说的去做，需要很长时间，拍卖会延迟。
Juliana 不知所措，向 Henrique 展示了该报的标题，该标题称通信部长带领 TCU 部长前往欧洲、亚洲和美国，会见已经在使用 5G 的公司和运营商。该报称，通信部长保证拍卖通知将在 11 月之前准备好，拍卖会按时出炉， 那年晚些时候。
当然，Juliana 对此表示支持，她认为帕拉伊索波利斯社区可以从 5G 的到来中受益。然而，他的朋友警告说这是不可能的，并补充说：“TCU 的技术人员总是在这里开会。他们说他们不停地工作，因为拍卖通知充满了问题，我们将不得不花费很长时间来纠正它;而他们的老板则与通信部长一起旅行，在报纸上说不会有任何延误......”
几个月过去了，Henrique 在 Anatel 看到了这种不确定性，所有这些都不知道 TCU 部长们是否会决定停止 5G 拍卖以修复通知，或者遵守政府的意愿，即使发现问题也举行拍卖。
议会捕获监管政策
当朱莉安娜再次见到大卫时，她报告了她与恩里克谈论的事情。
大卫： 我在这里看到，代表们宣布他们希望到 2024 年将所有公立学校连接到互联网，但领导捍卫这一议程的副手 Tabata Amaral 的任期已经结束......她最好快点......
朱莉 安娜： 现在你已经说了所有的话！关于 5G 拍卖的政治决定是筹集资源和使竞选承诺合法化的绝佳机会。Tabata Amaral 副议员的竞选活动主要集中在教育议程上，在 2019 年至 2022 年期间以圣保罗第六高的票数当选。
戴维进行了研究，发现副手要求 TCU 部长们规定电话运营商有义务将所有公立学校与宽带互联网连接。她向 TCU 发送了一份技术说明，其中写道：
如果政府不采取行动保证学校使用互联网，那么在实践中，它就使受教育权变得不可行。这是不尊重宪法和联邦立法的疏忽。
大卫： 哇，但这个副手真勇敢！她有没有指责部长们的疏忽？！
朱莉 安娜： 但正是这种行为最终侵犯了公共政策管理机构、通信部和教育部的权限，这种情况可能代表着为实现其政治目标而被捕获的风险。
大卫： 老师，你说的“捕获”是什么意思？
朱莉 安娜： 捕获的意义在于它超越了其器官的限制，并允许这面旗帜的捍卫者获得某种好处。
大卫： 看看另一份报告就知道了：这些机构之间似乎仍然存在混淆，因为通信部甚至发布了另一份技术说明，告知它认为更改 5G 拍卖通知草案以要求电话运营商将公立学校纳入该技术的报价是“不合时宜的”。
朱莉 安娜： 在这篇文章中，你说说运营商对这项新义务的看法吗？
大卫： 在这里，它说运营商报告了恐惧，因为 “没有关于应该连接哪些公立学校的细节，也没有关于哪些城市应该连接的细节”......所以。。。费用是多少，谁来支付？然后，我已经害怕被留给我们了，如果运营商将成本转嫁给消费者并增加电话费怎么办......
朱莉 安娜： Davi，通知还在 TCU 那里，让我们跟随下一章的场景......
从老师的帮助下获得的信息来看，戴维的乐观开始让位于不信任，因为他已经明白所有公立学校的互联网并不像他想象的那么简单。
缺乏事前分析和监管影响评估
与此同时，在巴西利亚，恩里克了解到副手发送给 TCU 的技术说明的细节，该说明涉及需要为 14,295 所基础教育学校提供互联网，估计成本为 25.4 亿雷亚尔。已经有两项法律强制要求到 2024 年将所有巴西公立学校连接到高速互联网。Henrique 随后向 Juliana 发送了一条消息，她正在密切关注并对这个话题感兴趣：
亨利： 他们评论说，媒体对 TCU 的请求进行不断的轰炸，是一种向部长们施压的方式，要求他们在拍卖通知中包括这项义务，而不是被视为教育的敌人......
朱莉 安娜： 哼。。。但这可能是个问题。你觉得怎么样？
亨利： 所以。。。分析非常重要 Ante 进场注 以及启动 5G 拍卖之前的监管影响评估，因为实施或更改公共政策需要事先研究和准备。这是因为政策可以影响政府和社会，在将公共政策带给受益人之前，必须预见这些影响。
从这次谈话中，朱莉安娜能够理解到理想的情况是 进行事先评估（分析 Ante 进场注 ） 准确确定要解决的公共问题（哪里以及有多少学校需要互联网），以便定义目标和目标（要连接的学校数量）、干预替代方案（调查可以采用的技术）、最佳实施策略（直接行动、分散等）、估计成本（实施每个技术解决方案）， 以及其他方面。老师想：他们怎么知道我的学校需要互联网以及需要多少钱，就像许多其他学校一样？
通过更新 Davi 并揭露这一反思，Juliana 从他那里听到了极好的理解。
大卫： 我理解。。。然后进行分析 Ante 进场注 它有助于规划和合理化政府行动，避免不必要的行动和费用，这些行动和费用可能已经由其他机构或部委或州和市政当局完成......
朱莉 安娜： 除了这种事先评估之外，Anatel 还必须事先了解拍卖中确定的义务可能对该行业公司产生的影响。也就是说，监管影响分析 （RIA），必须这样做才能了解该政策对所有受其影响的人的影响。在没有 RIA 的情况下，有义务将学校连接到互联网，这项义务可能会对电信行业产生影响，尤其是在竞争力方面，对感兴趣的经济主体产生影响，并最终为新竞争对手的进入造成困难......
大卫： 拉！竞争越少对每个人来说都更糟糕，服务变得更加昂贵......它最终对社会来说更糟，因为提供某种服务的公司越少，公民可以选择的选择就越少，因此服务的质量往往会变差，价格也比公司数量更多的环境更高。
朱莉 安娜： 就是这样......AIR 试图通过鼓励竞争环境来避免所谓的反竞争行为。前面的分析试图通过与所有利益相关者的讨论来确定政策的影响，以寻求预测这种类型的影响。
大卫： 就公立学校的互联网而言，利益相关者将是运营商、教育委员会、负责政策的部门，甚至是会受到影响的学校。我们应该公开呼吁准确倾听最终受影响的人群的声音，这样我们才能了解现实！
朱莉 安娜： 在这种情况下，我们不知道受政治影响的人的现实情况，被称为信息不对称。RIA 也有助于减少这种情况。就学校而言，它可以为我们提供安全保障，让我们知道拍卖中的强制性连接是否真的是弥补公立学校互联网不足的最佳选择。
大卫： 立法机关要求在 5G 拍卖通知中加入连接学校的义务的技术说明是否会像您之前提到的这些研究一样？这可以加快我们学校的互联网到达速度！
朱莉 安娜： 不。。。研究必须来自负责机构，在本例中为 Anatel 以及教育部和通信部。在这种情况下，技术说明非常肤浅，基于在巴西某个州签订的合同，没有考虑要服务的 14,000 多所学校的所有多样性。它不涉及成本、要使用的设备或谁来作互联网的差异......例如，想象一下我们这些在圣保罗的人和在阿卡的人之间的区别。
大卫： 换句话说，尽管连接公立学校的姿态看起来很宏大，但它可能会产生比宣传的好处更大的成本和效率低下。这项义务甚至可能损害拍卖本身的竞争，减少相关方的数量，减少政府获得的金额......这个故事有很多方面。
TCU 支持国会提案并影响公共政策的变化
2021 年 8 月，当 TCU 的技术部门结束对拍卖通知的分析时，Henrique 正在参加 Anatel 会议，并且他们已经向 Anatel 传达了必须解决几个严重问题才能举行拍卖。TCU 技术人员表示，政府专用网络的义务和亚马逊的连接不能包含在公告中，频段的价格是错误的，设备成本和 5G 所需的站点数量存在问题。
当恩里克听到 TCU 估计这些问题可能会给公共金库造成超过 1000 亿雷亚尔的损失时，他感到非常害怕。尽管如此，Henrique 的经验告诉他，无论技术人员发现多少问题，拍卖都会进行，因为 TCU 部长们有政治意愿。
现在，什么可以解释这一点呢？恩里克意识到，部长们是由政府本身和国会任命的。他还注意到，他们中的一些人最近一直与通信部长一起旅行。如果他记得明年会有选举，那么政府就适合宣传它已经实现了 5G 拍卖。
在接下来的几周里，Henrique 看到 TCU 部长批准了拍卖通知，而 Anatel 没有解决技术领域发现的问题，这可能会给亿万富翁带来公共金库的损失。法院部长们为数不多的要求之一是，为了回应副手的要求，Anatel 在拍卖通知中包括连接学校的义务。
在那些日子里，恩里克对他的朋友评论道：
亨利： 你看到了吗？我们的预测已经得到证实......最后，部长们无视了 TCU 技术领域发现的所有问题和损失警告，按原样批准了通知，甚至下令将副手的要求包括在内。没有什么能让我害怕了......
朱莉 安娜： 对我们来说，我们只能希望巴西有这么多需要互联网的学校得到服务！
问题讨论
- 分析政府和社会在 5G 拍卖中加入连接学校的义务的利弊。
- 突出在所呈现的情况下彼此面临的技术和政治方面。
- 纳入受监管行业的新义务将产生什么影响？ 对 Anatel 有什么影响？
- 考虑到拍卖范围包括 14,000 多所学校，如何选择它们？
- 事前分析和 AIR 如何帮助确定 5G 拍卖的义务？
- 分析实现学校连接目标的最佳方式是否是通过 5G 拍卖。还有其他方法可以实现这个目标吗？
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视频库
引用
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关于作者
若昂·维森特·德·莫莱斯 拥有 FGV EBAPE 的公共管理硕士学位（2022 年）、ISC-TCU 的公共政策评估专家（2020 年）和圣保罗州立大学 - UNESP 的电气工程学位（2004 年）。自 2008 年以来，他一直担任工会总审计长办公室 （CGU） 的联邦财务和控制审计员，目前担任国家陆路运输局 （ANTT） 的首席审计员。电子邮件： joaovmorais@gmail.com
马塞洛·蒙塔尔沃·雷斯 拥有 FGV EBAPE 公共管理硕士学位（2022 年）、ISC-TCU 公共部门审计专家（2019 年）和圣保罗州立大学机械工程学位（2002 年）。自 2007 年以来，他一直担任工会总审计长办公室 （CGU） 的联邦财务和控制审计员，目前在 CGU 的科学、技术和通信领域工作，对有关这些主题的公共政策进行审计和评估。电子邮件： mmreis123@gmail.com
Vanessa Constanti Geeverghese 拥有 FGV EBAPE 的公共管理硕士学位（2022 年）、ISC-TCU 的财务审计专家（2019 年）和巴西利亚大学的电气工程学位（2011 年）。她是工会总审计长办公室 （CGU） 的联邦财务和控制审计员，目前在科学、技术和通信领域工作，在监管领域进行审计和研究。电子邮件： vaneconstanti@gmail.com
艾琳·布雷塔斯·德·梅内塞斯 拥有 FGV EBAPE 的工商管理博士学位（2022 年）和公共管理硕士学位（2014 年），空军学院的物流科学和公共管理学位（2009 年）。她是 FGV EBAPE 本科和研究生课程的教授。她研究公共服务提供的（重新）形式，对政府和民间社会组织之间的伙伴关系特别感兴趣。电子邮件： aline.menezes@fgv.br
海伦娜·阿劳霍·科斯塔 是巴西利亚大学行政系的三级副教授和 Casoteca ADM. 的协调员。可持续发展博士。电子邮件： helenacosta@unb.br
谢谢
作者感谢 Caio Costa （UnB）、Tatiana Soster （FGV EPPG） 和 Renata Paz （MEC） 教授在构建本教学案例期间提供的宝贵贡献。
本案例是根据公司提供的信息和/或引用的其他参考资料编写的。作者无意评估或判断相关公司。本文仅供学术研究和讨论之用，禁止以任何其他形式使用或复制。侵犯版权者将受到第 9,610/1998 号法律的处罚。