毒药和药物的区别可能在于剂量：在公共采购中实施制裁
毒药和药物的区别可能在于剂量：在公共采购中实施制裁
作者 ： Caio César de Medeiros-Costa 和 Helena Araújo Costa
总结： 为了扩大其业务，一家公共管理机构认为有必要建立第二个总部。为了开展这项工作，该机构需要注意法律规定并使用一系列工具，以确保在商定的截止日期和成本内执行合同。为了确保实现国家目标，Francisco 和 Carla 分别是财务经理和合同经理，他们需要做出涉及 权衡 与激励措施的使用以及这种使用在承包商和承包商之间的关系中的后果有关。因此，在解决本案时应用的知识涉及对组织战略、公共采购管理以及行政法基本概念的讨论。
关键字 ： 政府采购管理、招标、公共管理、制裁、组织战略
抽象 ： 为了扩大其业务，公共管理机构需要建造第二个总部。为了建设这个新总部，有必要注意法律规定和旨在保证合同执行的工具的使用。在确保符合国家目标的过程中，主管和合同经理 Francisco 和 Carla 需要做出涉及与激励措施的使用以及这种使用对承包商和承包商之间关系的后果相关的权衡的决策。因此，解决本案的知识涉及组织战略、公共采购管理和行政法的基本概念。
关键字 ： 公共采购管理、公共招标、公共管理、制裁、组织战略
这是弗朗西斯的又一天工作。像往常一样，他来到办公室，喝咖啡，在他的管风琴中开始他的日常工作，他为在管风琴中工作感到非常自豪。他在联邦行政部门结构的一个机构工作，该机构旨在促进巴西小城市的发展。产生该机构的补充法律将其活动限制在不超过 1 万居民的城市，但这一行动扩展到了不超过 2 万居民的城市。这样的变化显着扩大了其对服务的需求。
为了满足这一新需求，该机构不得不在首都以外的地方为其部门建造一个新的总部。总部项目面积为 50,250 平方米，包括一个可容纳 600 人的礼堂、办公室、餐厅以及技术和停车场。除了规模之外，该项目还在满足可达性标准以及收集雨水和太阳能的技术方面脱颖而出，旨在在这两个重要资源中实现自我可持续发展。
凭借具有这些特点的项目，该机构负责人 Otávio 是一位在上次联邦议员选举中落败的政治家，他希望将办公室带到他的选区，并使这个新总部成为周边地区以及其他州的市长可以开会讨论、制定和改进他们的公共政策和伙伴关系的地方。Otávio 希望借此展示该机构的实力和新办公室的重要性。
为了实现该机构的扩建计划并建造新总部，有必要进行投标，在该机构董事会认为优秀的合同流程指示后，在创纪录的时间内发布了通知。
尽管指导过程的质量和项目规模很大，但对投标感兴趣的公司数量并不多。毕竟，在选择建造新办公室的地区，有能力进行此类工作的公司很少，而且考虑到当时民用建筑市场的条件，合同的估计价格也被认为很低。只有三家公司感兴趣且合格。这些公司在公共采购方面的经验具有不同的特点。第一个从未与公共管理部门签订过合同;第二个卷入了几起丑闻，最近还与大法官发生了问题;第三家是一家声誉良好的公司，负责公共管理部门签署的大约 90% 的合同，用于在项目所在地区执行工程。然而，最近，由于土木建筑投入品价格的上涨，有传言称感兴趣的公司将面临财务困难。
在提案介绍结束时，第三家公司被宣布为获胜者，价格比估计低 10%，比第二名低 8%。随着最佳提案的选出，该奖项由政府授予比赛获胜者在公告中签署流行物品的权利。然后，投标获得批准，确认了结果，并签订了合同。获胜公司从签订合同起有 18 个月的时间进行工作。
签约公告隆重举行，导演 Otávio 召集媒体并宣布从那时起将开始一个新时代。为了纪念这个时代，新总部的落成典礼至关重要，这将有助于他在他打算再次参选的下一次选举之前展示他的能力。因此，遵守合同中规定的截止日期是合同管理的重点。
合同管理及其代理人的选择
鉴于所服务的城市数量的增加，特别是选举的临近所产生的需求，Otávio 对合同的管理感到担忧。他知道，维持最后期限并确保政府的最大利益需要良好的合同管理，寻求最大限度地减少可能给机构带来损失的机会主义和信息不对称等因素，例如不遵守最后期限和与工作相关的成本增加（MEDEIROS-COSTA，2019 年）。
从合同执行之初就意识到管理的重要性（Medeiros-Costa 和 Terra，2019 年），并遵守第 14,133/2021 号法律第 117 条的规定 [1] ，主任认识到合同管理的战略性质，因此认识到将在此过程中采取行动的代理人的选择。此外，在招标的准备阶段，根据第 X 项第 1 项表达的需要，为该机构的员工提供了合同管理和检查的培训 或 第 14,133/2021 号法律第 18 条。参加该课程是可选的，10 名公务员参加了这次培训，重点是 Francisco 和 Márcio，他们在最后进行的评估中分别获得了 10 级和 9 级。这两人被任命负责合同的检查，但由于该机构员工积累的工作量很大，因此只任命了一名。
这两位公务员的背景不同，但都具备担任督察职务所需的技术资格和培训：
弗朗西斯科是一位敬业的仆人，拥有 40 年的公共服务经验，他总是以热情和正直的态度履行职责。Otávio 和他的同事们认为他总是依法行事。另一方面，他也被视为一个顽固的仆人，他的口号是以下短语：“与法律谈判是不可能的”。Otávio 知道，有了 Francisco，合同管理不会与控制机构发生问题，但他不确定他的行为方式是否会与一家据传面临财务问题但仍具有强大市场力量的公司合作。
反过来，Márcio 被认为是一个务实的服务员，专注于解决问题，而不是针对不同情况的单一解决方案。他明白，有时谈判可能是一种比合同中规定的激励措施更有效的方法。总结他的职业表现的一句话是：“我们是来这里寻找解决方案的，别担心。和 Franscico 一样，他拥有丰富的经验，拥有 30 年的公共服务经验，深受同事的喜爱。然而，他总是在较小的案件中工作，在多个领域担任经理、服务合同经理的职能。
考虑到之前选定的两个人选，并且担心控制机构出现问题以及合同管理中的任何违规行为和失败可能对他可能的候选人产生影响，奥塔维奥决定任命弗朗西斯科。因此，该条例被公布，弗朗西斯科通知了他的新职责。
弗朗西斯科参与了一系列活动，了解了合同问题并分析了项目的复杂性，担心他无法履行分配给他的职能。然而，在合同经理 Carla 的安慰下，他放弃了要求审查他的头衔。
Carla 是一个被认为是好学且经验丰富的仆人，但很难说不。她已经快退休了，对自己的工作没有动力，但她告诉弗朗西斯科，他们会一起工作，在导演奥塔维奥的指挥下，她确信他们在执行合同时不会有问题，因为签约公司也有进行公共工程的经验，并满足所有招聘要求。
执行开始，问题开始
奠基石开始，工作开始，部长甚至总统的出席为演讲定下了基调，其中再次强调了新总部的战略问题。Otávio 开始演讲并向承包公司的所有者问好，说他确信一切都会按照商定的截止日期进行。
在观众中，Francisco 听了演讲，在场的经理们对工作的高度重视增加了他本已高度的责任感和自我要求。但有件事告诉他，一切都不会像 Otávio 和 Carla 所说的那样顺利。
早在与签约公司代表的第一次接触中，弗朗西斯科就意识到他的直觉似乎是对的。为了在时间表中规定的期限内完成第一阶段的工作，Francisco 认为公司需要一个至少两倍于现场的团队，以及比施工现场可用的机器数量多四倍的机器。因此，弗朗西斯科询问了该代表，该代表提出了该公司在与政府的其他合同中完成的各种工作作为理由，并保证这个问题不会影响截止日期，也不会给该机构带来损失，因为有问题的工作处于初始阶段。弗朗西斯很满意，继续他的活动，感觉不那么担心了。
然而，在接下来的访问中，问题仍然存在，员工抱怨交通券支付延迟以及不遵守公约批准的几项条款。弗朗西斯科被这种情况所感动，当寻找要求解释的代表时，被告知公司已经付款，延迟只是由于银行处理失败而发生的。由于没有延误，弗朗西斯没有向上级报告。
第二个月末，弗朗西斯科参加了工作，并掌握了时间表，按照合同中的约定进行了测量。在此期间结束时，公司进行的工作应占完成所需工作量的 10%。弗朗西斯发现，所提出的那个相当于不到一半，并且不批准测量阶段。然后，Francisco 登记了延迟并通知了合同经理 Carla。 Carla 随后通知了该公司，该公司将延误归因于该地区发生的大雨。意识到理由的相关性后，Carla 决定没有理由启动制裁程序。
然而，另一个问题仍然存在，因为公司开始敦促批准测量，而弗朗西斯科没有接受压力，称“法律不谈判”。反过来，该公司认为测量后没有要支付的资源，它就无法继续工作，而且延误是由于下雨造成的，因此向董事 Otávio 提出了要求，因为他知道他对完成工作和新总部的落成感兴趣。
Otávio 担心公司放弃工作会造成损害，于是召集 Francisco 开会。谈话开始得很严厉，Otávio 首先表示 Francisco 应该考虑该机构，并且就一个简单的问题而言，无法控制工作的连续性，无视它对该机构的管理和目标的影响。弗朗西斯则辩称，他对所涉案件无能为力，错误地批准测量，除了造成非法行为外，还将是一种宽大处理的表现，这可能会导致延误和更大的问题。弗朗西斯科辩称，他需要遵守规则，他不同意不开启制裁程序的决定，因为该公司没有延误该地区的其他工作，不应接受其理由。
会议闭幕，弗朗西斯关于测量的观点占了上风，但实施制裁的假设被抛弃了。虽然在那一刻，弗朗西斯科以“赢家”的身份出现，但他并不觉得经纪公司的指导有声望，他知道导演处理问题的方式表明他迟早会面临新的压力。
公司继续工作，没有发生重大变化，步骤再次被推迟。与往常一样，Francis 继续以适当的表格进行注册，并详细说明了所有问题，包括反复的延误。该过程由 Carla 指示，公司被通知提交事先辩护。在截止日期和程序流程最终确定后，结论是该公司应该被罚款。在查阅了最近批准的立法后，经理发现无法推断出罚款为所签订合同价值的 0.5% 或高于 30%。现在怎么办？要使用的剂量测定法是什么？一方面，Carla 在 Francisco 的压力下认为非常小的百分比不会产生教育效果，另一方面，她知道接近 30% 的百分比可能会损害公司的财务能力，从而损害工作的连续性。
该经理在咨询了一些在其他机构工作的同事后，决定按合同金额的 5% 处以罚款。该代表非常沮丧，找到弗朗西斯科并争辩说，如果他们有更密切、更亲切的关系，他就会意识到公司正在尽一切努力，它甚至获得了一笔贷款，使其产能翻了一番，从而可以按时完成工作，而不会给任何一方造成损失。
弗朗西斯科回到家后感到内疚，心想也许他被任命为税务检查员并不是这份合同的最佳选择。他认为马科斯的形象不那么法律化，本可以避免制裁过程的高成本及其对工作连续性可能产生的影响。一些同事注意到弗朗西斯的不适，并表示支持他的决定。据同事们说，如果没有 Francisco 的坚定之手，公司可能不会改变其行为，延误可能会更大。
完成工作的最后期限的三分之一，弗朗西斯科仍然不相信最后期限会得到满足。时间流逝，到第一年年底，公司已经赶上了，但第六感结合他在公共服务领域的丰富经验中已经看到的，使弗朗西斯科想象到，在这个最后阶段会出现一些问题。
弗朗西斯是对的。在一次到施工现场监督工作和进行例行检查时，他注意到一阵巨大的骚动。弗朗西斯科知道情况，建筑物的一根重要横梁倒塌了。该代表向弗朗西斯科发表讲话并表示，责任在于准备该项目的人，该机构必须承担维修费用和造成的损失。此外，该代表声称，检查失败了，本应指出问题。然后，代表留下弗朗西斯独自交谈并离开了。
弗朗西斯科担心并试图找到解决方案，他立即尝试向卡拉报告情况，以评估适当的措施。
现在该怎么办？
该过程是根据观察到的事件、充分的防御和保证的对抗过程来指导的。Carla 深思熟虑并分析了权衡各种选项的情况，她认为她在定义罚款百分比时做出了错误的选择。现在，她再次发现自己需要做出决定，并想知道她应该如何管理这种情况。
她咨询了弗朗西斯科，弗朗西斯科表示，决定应该是终止合同，并随之而来的对投标和合同的障碍的制裁。检查员辩称，承包商的失职造成的损失是巨大的，而且该公司已经通过其代表宣布不可能遵守协议。此外，该代表还表示，如果受到制裁，该公司将提起诉讼。
另一方面，在非正式咨询时，董事 Otávio 考虑了与终止合同相关的成本以及签订新合同所需的时间。他还认为，法院有可能撤销任何行政决定，而高额罚款将导致公司破产。公司破产将使许多工作陷入瘫痪，并改变整个市场结构，从而减少未来投标的竞争。在上级的压力下，局长已经确定不可能按时完成，现在他关心的是完成工作，防止公权力的其他工作瘫痪，防止一家大公司退出市场。局长对经理投了信任票，宣布他对所做出的决定充满信心和支持。
Carla 在一天结束时离开了该机构，开车回家时，她无法从脑海中摆脱这个问题。他花了一整夜思考该做出什么决定，并得出了一个结论。
这个过程需要最终确定，经理找到的解决方案是遵循 Francisco 的建议。合同被单方面终止，经过正当程序，该公司在两年内不得与联邦公共管理部门签订合同和招标。
制裁实施一年后，该公司向法院提出上诉，并设法在禁令中撤销了适用的处罚。工作停止并给公共管理部门造成了损失。每当他们见面时，Francisco 和 Carla 都在想，他们可以做些什么不同的事情来使合同在商定的条件下执行。
讨论问题：
1- 鉴于所叙述的事件，可以采取哪些不同的措施来使合同在约定的条件下执行？
2- 当 Francisco 和 Carla 根据时间表的完成情况确定付款并且罚款为 5% 时，除了他们做出的决定之外，还有什么替代方案？每种选择的优缺点是什么？
3- 相关行为者是否考虑了与终止合同决定相关的所有风险？指出存在的风险并提出管理这些风险的建议。
4- 董事任命弗朗西斯科担任合同检查员一职的决定对案件的结果有何影响？弗朗西斯的决定是否旨在维护身体的利益？
引用
巴西联邦共和国。透明度门户 （2021）。可在以下网址获得：< http://www.portaltransparencia.gov.br/sancoes/ceis?ordenarPor=nome&direcao=asc >访问时间：2021 年 8 月 6 日
Câmara de Notícias Agency 通讯社。 Book 指出 14,000 项公共工程停止;到目前为止的成本为 700 亿雷亚尔 .可在以下网址获得：< https://www.camara.leg.br/noticias/599773-livro-aponta-14-mil-obras-publicas-paradas-custo-ate-agora-e-de-r-70-bi/ > 访问日期：2021 年 8 月 6 日
周长，阿曼达 M. 2014 年。“仔细研究合同问责制：探索因合同履行不满意而受到制裁的决定因素。” 公共管理研究与理论杂志 24 (2): 317–48. https://doi.org/10.1093/jopart/mus033 .
de Medeiros-Costa， Caio César ;泰拉，A.C.P. 公共采购 ：超越经济。1. 编者巴西利亚：ENAP，2019 年。第 1 节。135 页。
de Medeiros-Costa， Caio César . 分析制裁对巴西联邦公共管理部门行政合同的教育效果 .2019. ENAP
REIS， P.R.C. 公共采购合同的绩效：巴西近期变化的经验证据。论文（管理学博士），巴伊亚联邦大学。2015
关于作者
[i] Caio César de Medeiros-Costa 是巴西利亚大学行政系的兼职教授。公共管理和政府博士 – EAESP/FGV。他在 UnB 教授应用科学方法 （MCA） 和公共采购管理学科。电子邮件：caiocosta@unb.br
[二] Helena Araújo Costa 是巴西利亚大学 （UnB） 行政系 （ADM/FACE） 的二级副教授。她是 ADM Casoteca 的协调员。她拥有可持续发展博士学位 （CDS/UnB）。他在 ADM 1 和 2 中教授当代主题，并在 UnB 教授 ADM 导论。电子邮件： helenacosta@unb.br
谢谢
特别感谢 Paulo Reis 和 Ronaldo Corrêa 的仔细阅读和重要建议。
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本案例是虚构的，基于作者的经验、研究观察和在众多机构的投标和合同领域工作的公务员的报告。所采取的行动基于第 14133/2021 号法律。作者无意评估或评判立法或公共管理及其服务人员。本文仅供学术研究和讨论之用，禁止以任何其他形式使用或复制。侵犯版权者将受到第 9,610/1998 号法律的处罚。